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【财新网】中央调剂金开启新一轮养老保险筹资博弈:省级统筹为何至今不能“六统一”?

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人力资源与社会保障部(下称“人社部”)近日明确,将于明年实行养老保险中央调剂金制度。专家认为,这是借鉴了目前很多省份的省级调剂制度。与此有关,全国许多省份其实尚未实现彻底的“省级统筹”。而全国范围的中央调剂金制度的实施,也昭示了养老金全国统筹的阻力。

 

11月1日,人社部新闻发言人卢爱红在2017年第三季度新闻发布会上重申,明年养老保险全国统筹工作将会迈出第一步,先实行基本养老保险基金中央调剂金制度。根据其说法,实行中央调剂金,有赖于“全国各地养老保险已经基本实现了省级统筹”。

 

事实上,养老保险的地区不平衡阻碍了全国统筹的进程。中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成曾在接受财新记者专访时说,目前养老保险的地方利益已经“尾大不掉”,“失衡的格局已经积久成为相对固化的地方利益,一步到位实现全国统筹难度就很大”。

 

所谓“全国统筹”和“省级统筹”,分别指的是由中央政府和省级政府对养老保险进行统收统支,在全国和全省范围内调剂养老金的征收和使用。全国统筹于2010年《社会保险法》出台时首次明确提出。中央调剂金指的是各省按照一定比例,把养老保险费上缴一部分给中央,由中央政府根据各省的养老保险基金收支状况进行分配,以缓解养老保险基金的地区不平衡。

 

根据官方说法,截至2009年年底,中国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团均已建立了省级统筹制度。但据财新记者了解,不少省份实乃以收取小比例的调剂金方式进行统筹。截至2015年,全国也只有北京、上海、天津、重庆、陕西等省(市、区)实现了养老金省级统收统支。

 

企业职工养老保险抚养比居全国首位的广东省,也并未做到统收统支。2017年6月30日,广东省政府印发《广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》,方才提出“建立全省规范统一的企业职工基本养老保险省级统筹制度,实现全省企业职工基本养老保险基金统收、统支、统管的协调联动”。

 

中山大学岭南学院金融系副教授彭浩然对财新记者解释,真正意义上的“省级统筹”,指的是在全省范围内“统一制度和政策,统一缴费规定,统一待遇计发办法,统一基金使用管理,统一业务规程,并统一编制和实施基金预算”,即所谓的“六统一”。

 

省级调剂制度建立后,各地的养老保险费率和待遇(计发办法)趋于一致,可缓解省级财政的压力。彭浩然说,因广东省内各地市之间发展很不平衡,“六统一”尚未实现。

 

全国统筹的实施与省级统筹有类似之处。由于不同地域间的人口流动,各地的养老基金积累多寡不均。养老保险抚养比和基金结余存在较大差异。人社部部长曾在中共十九大新闻中心的“满足人民新期待,保障改善民生”记者招待会上称,“比如黑龙江,这是现在养老保险基金支付最困难的一个省份,它的抚养比是1.3:1;而广东的抚养比最高,是9:1”。

 

据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,2016年末基本养老保险基金累计结存4.4万亿元。但《中国养老金发展报告2016》显示,截至2015年,广东、江苏、浙江、北京、山东、四川六个省份的结余总和,占到了全国累计结余的一半以上。东三省等地区的养老金已多年当期收不抵支,需要依靠中央财政补贴来保证发放。

 

卢爱红在上述发布会称,实行中央调剂金制度是为了“均衡地区之间由于人口结构特别是人口的流动导致的抚养比差异过大带来的养老保险负担,调剂余缺,进一步在全国范围发挥养老保险互助共济作用”。如果未来的中央调剂金方案将明确由抚养比较高地区补贴抚养比较低地区,是否意味着中央财政补贴的压力将会减少?

 

以广东为例。据广东省人大财政经济委员会2014年公布的数据,广东全省22个社保统筹区中,除深圳、珠海、惠州、东莞、中山外,其他17 个统筹区的社保统筹基金均存在赤字,共有7 个地级市出现当期赤字。广东省人大常委会调研称,湛江、汕头等市“全靠省调剂金确保养老金发放”。

 

据彭浩然介绍,广东省的具体做法为:由各地级市每年将企业缴纳的养老保险基金总额的9%上交给省政府,作为全省养老保险的平衡资金,然后由省政府根据各地实际的养老金支付压力、收支情况、省内跨地区退休人员增减情况等综合因素进行调剂和返还。

 

彭浩然告诉财新记者,省级调剂金设立后,各地的养老金待遇计发办法趋于一致,但养老金征缴的费率仍未统一,目前的情况是,费率较高的地区逐渐降低,费率较低的地区逐渐提高,最后趋于一致。他认为,征缴费率的统一是为了建立企业公平竞争的环境,也是最终过渡到“六统一”的关键一步。

 

“这种方式能够起到缓解养老金地区不平衡、减轻财政补贴压力的作用,”彭浩然说,但省级调剂金的建立并不意味着省级财政无需为各地的养老金亏空兜底。他解释道,这取决于省级调剂金是否够用,若各地上缴的调剂金不够补足亏空,省级财政仍需要出钱。

 

由省级调剂金过渡到“六统一”,彭浩然认为协调各地的难度非常大,“其推动主要取决于政治决心”。但彭浩然也指出,建立中央调剂金后,各省的养老保险名义缴费率仍然会存在较大差别。在实际征缴过程中,地方政府或企业可能会通过调整参保人数或缴费基数来降低企业运营成本;一旦实行全国统筹,责任全给到中央政府,地方政府更可能降低征缴力度。

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